在整个中国都驶入老龄化快车道的当下，不同城市的老龄化特征千差万别，相应的解决之道也必然各有侧重，而不应以单一的模式去套丰富的现实。

       银发财经统计测算全国70个大中城市的老龄化水平，从老人占比、人均可支配收入、银发经济市场规模等各方面都呈现出十分显著乃至巨大的差异。

       而在全国70个大中城市银发经济市场容量排名中位列前两位的上海和北京，虽然GDP、人均收入、公共财力等一系列经济指标都是全国领先，而且养老产业的发展也走在全国前列，但两个城市所面临的养老压力也可能同样处于全国前列。

       从全国层面看，未来十年新增的老年人口以60-70岁的低龄活力老人为主，其养老需求主要集中在医疗健康、老年教育、文化娱乐等方面，在国家对医疗体系大力改革的背景下，不会对社会造成过大负担。

       但北京和上海则是另一个特征，未来十年将迎来80岁以上老人的增长高峰，而这部分老人的失能概率比低龄老人显著增大，对护理的需求将飙升。同时两个城市都面临一些共性问题，比如中心城区用地紧张、养老资源供给不足，而且高龄老人由于退休较早、退休金处于中低水平，因而养老服务购买力不足。这部分高龄失能老人未来的养老难题如何破解，将是未来北京和上海积极应对老龄化的核心任务。

       01 北京、上海老龄化的特征与矛盾

       根据最新的人口普查数据，北京的老年人口分布呈现中心城区老龄化程度高、郊区相对较低的分布特征。2020年底，北京各区60岁及以上常住人口数量排在前三位的是朝阳区、海淀区和丰台区，分别为70.9万人、57.8万人和47.9万人；60岁及以上户籍人口数量排在前三位的是朝阳区、海淀区和西城区，分别为64万人、55.2万人和43.7万人。

       中心城区不光是60岁以上老人占比高，80岁以上人口占比同样占据高位，表明对护理方面的养老需求更加强烈。根据《北京市老龄事业发展报告（2020）》，北京市各区80岁及以上户籍人口最多的区是海淀区和朝阳区，均达到12.1万人，占本区60岁及以上户籍老人比例分别为22.0%、18.9%。

       再从人口结构的演变上看，未来十年北京高龄人口还将出现飙升。2020年北京80岁及以上户籍人口63.3万，在60岁及以上户籍老年人口的占比为16.7%。这个数字看上去并不高，但需要高度重视的是，70-79岁人口为98.7万人，这部分老人无疑大部分将在未来陆续成为80岁以上高龄老人。

       也就是说到2030年，北京的高龄老人将上升到150万-160万，是现在的2-3倍。不太精确地预估，2030年失能老人的养老需求也将是现在的2-3倍。

       上海的老龄化特征与北京有相似之处，中心城区养老压力显著大于远城区。根据《2020年上海市老年人口和老龄事业监测统计信息》，60岁及以上人口占比最高的区是虹口区42.5%，黄浦区41.7%，普陀区41.1%，静安区40.1%，长宁区39.1%，80岁及以上人口占比最高的区是徐汇区18.2%，长宁区17.8%，崇明区16.5%，虹口区15.8%，杨浦区、闵行区15.6%。

       与北京类似，上海未来十年高龄老人也将迎来飙升。上海2020年末70-79岁人口为150.94万，在未来十年陆续成为80岁以上高龄老人，算上2020年已有的80岁及以上老人82.53万，到2030年将超过230万，是2020年的将近3倍。

       一般的印象会以为，北京、上海这种经济发达、财力雄厚的一线大城市，在养老相关的资源供给上应该同样是十分宽裕的。但是，两个城市经济发达不假，但由于人口总量大、老年人口多，如果用人均资源来算账，就显得局促很多，甚至比周边城市还要低。

       以上海为例，在与老人需求最紧密的医疗健康方面，上海的床位数、技术人员数均处在上三角城市的中游水平。

       根据《上海社会发展报告2020》，2017年上海万人卫生机构床位数55.66张，在长三角40个城市中排名16，首位城市是杭州80.22张。2017年上海万人卫生技术人员数排名第8为77.73人，杭州依然排名第一，为117人，高出上海50%。

       从养老机构床位数量来看，虽然上海中心城区老龄化率显著高于远城区，但中心城区的床位数比例却显著低于远城区，呈现出养老资源供给不足的特征。

       根据《上海社会发展报告2020》，在上海各区中，2018年养老机构床位数占本区户籍老年人口比例最低的是黄埔1.6%，静安1.8%，徐汇2.1%，普陀2.4%，杨浦2.4%；床位比例较高的都是远城区，如青浦4.7%，嘉定4.7%，奉贤4.0%，松江3.8%，闵行3.8%。

       再从养老机构入住率看，中心城区的入住率普遍在60%以上，如长宁77.4%，杨浦74.7%，黄埔72.8%，静安68.6%，徐汇63.3，远城区入住率普遍较低，尤其是青浦仅有26.7%，其他区多在40%-60%之间。

       这说明上海的养老需求和养老供给在区域空间分布上存在不匹配的现象，而中心城区由于土地紧缺，租金、人工等成本高昂，缺少大力建设养老设施的基础条件，进而限制了中心城区的养老服务供给能力。

       这一点北京和上海是有共性的，所以说未来将中心城区的养老需求引导到远城区乃至周边城市进行消化，是解决两个城市高龄失能老人养老难题的重要思路。

       02 经济和收入级差，是推动北京、上海老人异地养老的核心动力

       从北京、上海两地老人的收入角度看，也具有将两地中心城区老人养老需求向周边物价、租金、人工成本较低的区县和城市转移的必要性。

       根据公开信息，上海市领取城镇职工基本养老金的老年人有434.29万人，占老年人口的81.4%，平均养老金为每月4779元。单看这一数字会觉得上海老人应该过得很不错，毕竟在很多二三线城市，四五千元已经是个很不错的收入。但同期上海城乡居民人均可支配收入为72232元，换算下来，仅占到79%。而且还有9.5%的老人领取的是城乡居民养老金，人均1353元，算上这个因素，上海老年人的养老金水平还要下一个台阶。

       北京2020年城镇职工人均养老金为4365元，同期城乡居民人均可支配收入为69434，换算下来北京老年人的城镇职工养老金占人均可支配收入75%。

       在国家对居民生活相关的水电气暖和食品等价格进行管控，同时大力改革医疗体系、推行集中采购降低医药价格的大环境下，以四五千元的养老金维持在北京、上海的日常生活是没有问题的。但如上文所述，两地老人未来十年大量进入高龄失能状态后，将产生很多养老护理需求，而在租金、人工成本高昂的北京和上海，这些服务需求必将在高成本下难以被满足，从而产生很大的缺口。

       但换个角度看，在北京、上海属于中低收入水平的人均养老金，在周边城市却成了中高收入。以北京每月4365元的城镇职工人均养老金估算，全年养老金收入为52380元，是河北石家庄城镇居民人均可支配收入（2020年40247元）的130%，是河北保定城镇居民人均可支配收入（2020年34112元）的153%。

       以上海每月4779元的城镇职工人均养老金估算，全年养老金收入为57348元，是江苏扬州城镇居民人均可支配收入（2020年47202元）的121%，是江苏盐城城镇居民人均可支配收入（2020年40403元）的142%。

       其实不用多说，周边城市的地价、租金、工资、物价水平（尤其是服务价格）都比北京和上海低得多。因此，对高龄失能老人的服务成本中最重要的两项因素，租金和人工，都将在和北京、上海存在经济和收入级差的城市里得到化解。

       也就是说，同样水准的养老服务供给，在周边城市需要支付的价格，可能是北京、上海本地价格的几分之一。不论是对个人还是政府，都将大大减轻支出压力。

       03 政策积极推动异地养老，北京上海进入加快实施阶段

       对于异地养老，从上文分析看，具有现实上的可行性和紧迫性。北京上海两地都于近期出台了相关政策，而且不是务虚，而是十分务实地推动实施，比如医保异地结算、异地购买政府服务、长护险异地结算等，并且制定时间表加快未来几年落地进度。

       北京及京津冀的政策主要有三个方面值得重视。

       1、养老服务向环京周边地区延伸

       京津冀三地将协同推进养老服务向环京周边地区延伸。出台落实北京养老项目向廊坊市北三县等环京周边地区延伸布局鼓励政策，在养老服务设施建设、运营补贴等方面加大支持力度。积极支持国有企业、社会资本通过建设、收购、合作、改造等多种方式，在环京周边地区建设运营养老机构，增加区域养老服务供给。（《京津冀民政事业协同发展三年行动计划(2021—2023年》)加强京津冀协作，以北京城市副中心建设与廊坊北三县一体规划、协同发展为契机，制定专项支持政策，推动北京养老项目向天津武清、廊坊、 保定，特别是北三县延伸布局。（《北京养老服务专项规划2021-2035年》）

       2、异地购买养老服务

       推动跨区域购买养老服务合作，研究制定北京市政府购买养老服务指导性目录、服务标准，完善政府购买养老服务机制，改进购买服务的方式方法，拓展政府购买养老服务的领域和范围，进一步深化跨区域购买养老服务合作。（《京津冀民政事业协同发展三年行动计划(2021—2023年》)

       3、养老服务人才培养

       做好养老服务人才培养工作，鼓励雄安地区养老服务人员分批次到北京市定点公办养老机构实践交流，加强两地政策学习、经验分享。（（《京津冀民政事业协同发展三年行动计划(2021—2023年》)推进京津冀养老深度合作，在养老人才管理、康复设施建设、养护查房、心理慰藉、人员进修等环节开展全方位的交流互动。加强专业养老人才的交流、培训，提升京津冀养老服务能力水平及管理水平。北京市属高校应在河北省、对口援助省市等特定地区定向招生，培养养老服务人才为老年人提供服务。(《北京养老服务专项规划2021-2035年》）

       上海及长三角政策则有两个值得重视的地方，一个是在继续优化长三角医保异地结算的基础上（“进一步优化长三角医保异地结算信息平台，支持三省一市之间实现异地门诊结算互联互通”），在长护险的异地结算上，也将有实质性动作。

       根据《上海市老龄事业发展“十四五”规划》，上海将“试点开展本市长期护理保险和养老服务补贴有关待遇异地延伸结算工作”，本质上和北京及京津冀的异地购买养老服务有相通之处。

       另一个是上海将更加注重市场和行业自发的力量，《上海市老龄事业发展“十四五”规划》提出，“构建长三角区域智慧养老平台，推进长三角区域养老智慧服务体系建设。支持长三角区域内的养老服务行业联合开展养老服务领域民间合作，为老年人选择异地养老提供服务。”

       至于未来哪些城市最有可能承接北京上海两地养老需求，可以设定两个标准，一是交通距离适合日常通勤。处于一小时交通圈，家属探望可以周末一天内往返完成，这样对老人家庭才有吸引力。

       二是经济和收入水平与两地存在显著差距。北京周边城市发展水平普遍与北京有较大差距，不必多说。而长三角地区紧邻上海的城市普遍发展水平较高，比如苏州、无锡、嘉兴、宁波等，似乎承接上海养老需求的意愿有限。而地处苏北的扬州、盐城等地，与上海收入差距够大，也许更有承接的基础和意愿。